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Bolsa Família

Trabalho enviado por: Marcelo Ricardo Camara Nalin

Data: 22/12/2006

O Programa Bolsa Família


Resumo:
O presente artigo tem por objetivo analisar o Programa do Governo Federal Bolsa Família. Veremos os benefícios e malefícios que o referido Programa traz para sociedade em geral. Desta forma propõe-se aqui uma abordagem do Bolsa Família com agente facilitador de distribuição de renda.

Palavras-Chave: Bolsa Família, Cadastro Único, Governo Federal, Distribuição de Renda, Luis Inácio Lula da Silva.


Introdução

A pobreza e seu enfrentamento não é um problema novo no Brasil, ao contrário, tem figurado nos discursos políticos ao longo de todo o período republicano, mas, nas últimas eleições presidências foi um elemento central na vitória eleitoral de um candidato, não só sobrevivente da fome no nordeste brasileiro, como um representante dos setores populares que nunca estiveram no centro do poder executivo federal.

Como que este flagelo, que acompanha boa parte da história de nosso país, se torna um elemento capaz de despertar forças políticas na sociedade brasileira, de mobilizar os grupos sociais em torno de um projeto de erradicação da fome em nosso país?

Este poder mobilizador do "combate à pobreza" não é uma exclusividade deste processo histórico, em outros momentos da história recente do país também foi capaz de promover uma grande mobilização na sociedade, como na campanha nacional da "Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e pela Vida" promovida pelo sociólogo Betinho em 1993/1994. O Programa Fome Zero (PFZ) é uma política pública que nasceu com o ambicioso objetivo de acabar com a fome, combater a pobreza e a exclusão, portanto, viabilizar a promessa feita pelo presidente Lula após o resultado eleitoral. A proposta do Fome Zero tem origem na ONG Instituto da Cidadania, que formulou uma política de combate a fome em nível nacional e contou com a participação de estudiosos do assunto, representantes de diferentes movimentos sociais e de distintos segmentos da sociedade civil.

No início da gestão do presidente Lula, quando era grande a expectativa da população, o governo procurou com o lançamento do Programa Fome Zero garantir a mobilização social, principalmente da sociedade civil organizada, para potencializar a ação governamental na área social. Essa questão ficou evidenciada, não só pelos freqüentes apelos dirigidos à população, como pela própria criação de um gabinete de mobilização social do Fome Zero, diretamente ligado à Presidência da República e sob o comando de um constante assessor de Lula, Frei Betto

O grande mérito inicial do PFZ foi colocar em debate a responsabilidade do Estado no combate à fome e à pobreza, chamando a atenção da mídia, das universidades, de outras esferas de governo e até da opinião pública internacional. Neste debate o governo sempre se posicionou defendendo a necessidade de articular medidas emergenciais com políticas estruturais.

Outra sinalização importante foi o resgate do CONSEA (Conselho Nacional de Segurança Alimentar), órgão de caráter consultivo com representação de 1/3 para o governo e 2/3 para a sociedade civil organizada e personalidades. Este órgão foi criado a partir da grande mobilização que ocorreu na década de 1990 com a Ação da Cidadania Contra a Fome e a Miséria e pela Vida e, posteriormente, no governo Fernando Henrique Cardoso, foi extinto, dando lugar ao Comunidade Solidária.

O PFZ foi vinculado, inicialmente, ao Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar (MESA), extinto, juntamente com o Ministério da Assistência e Promoção Social, na reforma ministerial de janeiro de 2004, quando foi criado o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que atualmente é o responsável pela coordenação do Programa, tendo também a responsabilidade de acompanhar a implementação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.

O PFZ procura atuar em cinco grandes áreas: segurança alimentar e nutricional, renda de cidadania, programas estruturantes, ações emergenciais e educação cidadã (Ananias,2005c). Ao reunir no mesmo ministério a coordenação de ações tão diferenciadas, o principal desafio para o alcance de resultados positivos, é garantir a transversalidade de seus programas e a capacidade de articulação com outras áreas do governo, num esforço de convergir as ações do governo para um objetivo emancipatório.

Outra inovação do PFZ é o seu desenho híbrido, tentando combinar o acesso universal à alimentação com o atendimento de demandas de áreas geográficas específicas (Belik,2003). O Ministro Patrus Ananias chama este tipo de focalização de "Universalização progressiva" e a justifica pela falta de recursos para atender a todos, buscando assim, identificar as prioridades para uma implantação progressiva (ANANIAS, 2005).

Uma preocupação recorrente no debate sobre o PFZ e sobre a própria política social do governo Lula é quanto ao alcance de suas ações. O risco que existe é que o PFZ permaneça apenas no plano do assistencialismo. Dessa forma, a capacidade de articulação com outras políticas estruturais e, em especial, com a política econômica, assume uma grande importância, conforme salienta Silva:

"(...) o ajuste econômico que demanda elevadas taxas de juro, de superávit primário dos recursos públicos para o pagamento de uma dívida interna e externa herdada e sem precedentes. Há então a conseqüente falta de espaço para o crescimento econômico consistente, para a adoção de uma política de emprego e renda, de distribuição e valorização da renda e do trabalho, para a efetivação da reforma agrária e adoção de uma Previdência Social universal, apontados na formulação do próprio Programa Fome Zero como Políticas Estruturais fundamentais para o enfrentamento da pobreza. (SILVA, 2004, p.127)

Um dos programas que integra o Fome Zero é o Bolsa Família, considerado o maior programa de transferência de renda do Brasil e que a cada dia vem ganhando mais visibilidade, por sua centralidade na política social do governo Lula e por seu alcance, visto que atualmente já atende 6,5 milhões de famílias, com previsão de cobertura de aproximadamente 44 milhões de pessoas até o final de 2006 (ANANIAS, 2005a).

Para a caracterização do Programa Bolsa Família e levantamento dos principais aspectos da operacionalização, principalmente aqueles relacionados à focalização e seleção dos beneficiários, condicionalidades, relações intergovernamentais e intragovernamentais, utilizamos, além de análise da legislação e documentação oficial, o resultado de entrevistas semi estruturadas realizadas com alguns gestores do PBF.

O Programa Bolsa Família foi lançado pelo Governo Lula no dia 20 de outubro de 2003, tendo como finalidade "a unificação dos procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal, especialmente as do Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação - "Bolsa Escola", do Programa Nacional de Acesso à Alimentação - PNAA, do Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à saúde - "Bolsa Alimentação", do Programa Auxílio-Gás e do Cadastramento Único do Governo Federal" (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. MP nº 132, art. 1º, parágrafo único).

O processo de discussão em torno da unificação dos Programas Nacionais de Transferência de Renda foi impulsionado a partir de um relatório – diagnóstico, elaborado por uma equipe técnica, durante a transição do Governo Fernando Henrique Cardoso para o Governo Luiz Inácio Lula da Silva, no terceiro trimestre de 2002 (SILVA, YAZBECK e GIOVANNI, 2003).

O relatório identificou que o principal pressuposto dos Programas, qual seja, o de aliar a melhoria do nível de renda das famílias pobres com a ampliação do acesso a políticas universais, em especial as de educação, saúde e de alimentação, não vinha sendo implementado devidamente em decorrência de uma série de problemas, dentre os quais destacamos:

- Existência de programas concorrentes, implementados por ministérios distintos, gerando pulverização de recursos, sobreposição de ações, de objetivos e de públicos-alvo, além de disputa institucional e tratamento diferenciado, inclusive no valor dos benefícios;

- Falta de estratégia mais ampla no sentido de garantir a autonomização das famílias após o desligamento dos programas, observando-se a não articulação sistemática com outros programas, projetos e ações;

- Orçamento alocado insuficiente ocasionando estabelecimento de metas de cobertura para os programas aquém do número potencial de beneficiários e baixo valor monetário do benefício, impossibilitando impactos mais significativos na situação de pobreza do país;

- Problemas no Cadastro Único, identificado como ponto de estrangulamento para a seleção das famílias e, na relação com os municípios, principalmente os mais pobres, impossibilitados de garantirem aos beneficiários às contrapartidas previstas nos programas (SILVA, YAZBECK e GIOVANNI, 2003).

Inicialmente, a gestão do Programa Bolsa Família foi determinada a um Conselho Gestor Interministerial, criado como órgão de assessoramento imediato do Presidente da República, contando com uma Secretaria Executiva2 responsável pela operacionalização do Programa, o que compreendia:

"o cadastramento único, a supervisão do cumprimento das condicionalidades, o estabelecimento desistema de monitoramento, avaliação, gestão orçamentária e financeira, interlocução com instâncias de participação e controle social, bem assim a articulação entre o Programa e as políticas públicas sociais de iniciativa dos governos federal, estadual, do Distrito Federal e municipal" (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. MP nº 132, art. 5º).

A criação de uma Secretaria Executiva específica, vinculada diretamente ao Presidente da República, foi colocado pela imprensa, na época, como uma "maneira de não vincular o programa a nenhum ministério e nem diretamente à Casa Civil (...) o que seria mais um motivo de ciumeira entre os ministros" (O GLOBO 07/10/2003). Contudo, o já mencionado relatório- diagnóstico, elaborado pela equipe de transição do Governo Lula, apontava a criação de uma secretaria específica como uma das possibilidades de estrutura para operacionalização do Programa:

"(...) Finalmente, é apontada a dificuldade de articulação de todos os PTR num único ministério ou secretaria, sendo sugeridas algumas alternativas. Dentre estas, foi admitido que o Ministério da Assistência Social poderia fazer a articulação entre os PTR e a transversalidade destes com outros programas e políticas, podendo essa mesma função ser desempenhada pelo Ministério do Planejamento ou pela Casa Civil. Por último, é mencionada a possibilidade de uma Secretaria que seja capaz de introduzir um novo conceito de gestão das Políticas Sociais, com a unificação da gestão e do orçamento" (SILVA, YAZBECK e GIOVANNI, 2003,op. cit. p. 135 ).

A Medida Provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003, que estabeleceu a primeira formulação do Programa Bolsa Família, foi convertida na Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, onde observam-se algumas modificações e adendos. Contudo, o desenho atualmente em vigor, expresso na regulamentação da Lei (Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004) apresenta novas alterações.

Dessa forma, a gestão do Programa Bolsa Família está hoje a cargo do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS). O Conselho Gestor Interministerial continua previsto com as mesmas competências e formação original, mas vinculado ao MDS que tem a presidência do Conselho. Em vez de uma Secretaria Executiva, para implementar e acompanhar as decisões do Conselho Gestor, foi criado o Comitê Executivo, também coordenado pelo MDS e integrado por representantes dos mesmos órgãos que compõem o Conselho. Para prover apoio técnico-administrativo e os meios necessários à execução dos trabalhos do Comitê Gestor foi estabelecido dentro da estrutura do MDS uma Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - SENARC, composta de três...

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