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A Aplicabilidade da Progressividade Fiscal sobre IPTU

Trabalho enviado por: André Lima Mourão

Data: 05/06/2006

A APLICABILIDADE DA PROGRESSIVIDADE FISCAL SOBRE O IPTU

PALMAS / 2006


A meus pais, José e Francisca, a todos os meus irmãos, aos meus colegas de curso, em especial Sílvio, por todo apoio a mim dispensado.


AGRADECIMENTOS

A Deus, por ter me dado sabedoria e a oportunidade de chegar ao término deste curso com vontade de conquistar novos horizontes.

Aos meus pais, que sempre estiveram me apoiando nos momentos de desânimo.

Aos professores do curso que favoreceram a construção de nosso senso crítico diante dos conceitos preestabelecidos.

Aos colegas de classe, pela unidade e companheirismo sem a qual não teríamos obtido êxito nas dificuldades encontradas ao longo do curso.

Ao coordenador Juscelino pela atenção e colaboração dispensada ao longo do curso.

A todos que direta ou indiretamente contribuíram para a realização deste trabalho.


RESUMO

A presente monografia busca estudar a possibilidade de aplicação progressividade fiscal sobre o IPTU no sistema jurídico vigente. Com esse objetivo, será feita a apresentação de um estudo do tributo, no que será apresentado seu conceito, suas funções, a competência para instituí-lo e sua classificação. Também será feito uma análise dos princípios constitucionais tributários, notadamente dos princípios da igualdade, da capacidade contributiva e da progressividade tributária, que estão mais intimamente relacionados ao tema em comento. Por último, analisaremos se a alteração pretendida pela Emenda Constitucional 29/2000, qual seja de institucionalizar a aplicação da progressividade fiscal no IPTU, encontra acolhimento dentro do nosso sistema constitucional.

Palavras – Chave: IPTU. Constitucionalidade. Progressividade Fiscal

ABSTRACT

The present monograph searchs to study the application possibility fiscal graduation on the IPTU in the effective legal system. With this objective, the presentation of a study of the tribute will be made, in that it will be presented its concept, its functions, the ability to institute it and its classification. Also an analysís of the principies will be made constitutional tributaries, notadamente of the principies of the equality, the taxpaying ability and of the graduation tax, that is more entirely related to the subject in comments. Finally, we will analyze if the alteration intended for Constitutional Emendation 29/2000, which is to institutionalize the application of the fiscal graduation in the IPTU, inside finds shelter of our constitutional system.

Key - Word: IPTU. Constitutionely. Fiscal attorney


1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho propõe-se a estudar a aplicabilidade do instituto da progressividade fiscal sobre o Imposto Sobre a Propriedade Territorial Urbana - o IPTU.

Tema de suma relevância, a sua abordagem justifica-se pela necessidade de averiguar-se a tendência doutrinária e jurisprudencial sobre a aplicabilidade da progressividade sobre o IPTU, após as mudanças trazidas pela EC 29/2000, notadamente sobre o seu caráter fiscal, vez que não há, ainda hoje, entendimento pacífico sobre tal questão.

Não vai se ater ao caráter extrafiscal emprestado à progressão e, desse modo, nos restringiremos a uma descrição superficial desse aspecto, quando se mostrar necessário.

O intuito aplicativo de tal estudo se demonstra pelo fato de que diversos municípios vêm aplicando em sua legislação tributária as mudanças trazidas textualmente pela Emenda Constitucional 29/2000, muitos dos quais figuram hoje como réus em processos judiciais promovidos por contribuintes que sentem-se lesados pela progressividade instituída.

Buscando atingir o nosso objetivo, estruturamos nosso trabalho em três capítulos, acrescidos a este introdutório.

O segundo capitulo se destina ao estudo da figura do tributo. Atribuímos a esta etapa a característica de preparação para o estudo do nosso tema tributário. Assim, será apresentada a necessidade que se teve de instituir e atualmente de manter o tributo na sociedade contemporânea. Segue-se a apresentação e análise do conceito de tributo, a competência para a sua instituição, a discriminação das espécies tributárias e, por último, apresentamos algumas classificações dos tributos encontradas na doutrina.

O terceiro capítulo se dedica á apresentação dos princípios constitucionais tributários, destacadamente do princípio da progressividade fiscal e dos outros que gravitam ao seu redor com extrema força. Tal estudo é imprescindível para que se possa desenvolver um esforço analítico e científico adequado sobre o instituto jurídico em questão. Dessa maneira, discorreremos sobre os princípios constitucionais isolados e sistematicamente observados, submetendo assim essa análise a um maior rigor lógico.

No quarto capitulo será então deduzido o objeto central deste ensaio. Aqui será discutido se o nosso ordenamento jurídico permite ou não aplicar a progressividade fiscal ao IPTU, antes e após o advento da EC 29/2000. Para isso, assentados os ensinamentos discorridos nos dois capítulos anteriores, iremos analisar os argumentos apresentados pelos ilustres Ministros do Supremo Tribunal Federal em julgados acerca do assunto, em especial o Recurso Extraordinário 153.771-0 MG, que é tido como um divisor de águas nessa controvertida matéria.

Finalmente, o último tópico é dedicado á apresentação das conclusões a que este estudo nos levou.


2 DO TRIBUTO

2.1 A Necessidade do Tributo

A justificação da instituição dos tributos é sobejamente explicada logo abaixo:

Como organizador máximo, ex vi de sua soberania, o Estado tem que dispor do aparelhamento indispensável a sua organização, destinada a atender um fim de interesse comum. Criado, pois, para obter, manter e desenvolver o bem comum, como todo organismo que possui fins, o Estado também necessita também de meios para cumpri-los, isto é, necessita de recursos para o custeio de suas atividades, variáveis sempre no espaço e no tempo. Os recursos financeiros são essenciais e indispensáveis para a existência de qualquer governo. (MORAES, 1996, p. 251).

Entre as principais alternativas para o financiamento de recursos do Estado, destacam-se: I) emissão de moeda; II) lançamento de títulos públicos; III) empréstimos bancários (interno e externo), e; IV) tributação. (SANTOS, 2003, p. 13).

No mesmo sentido, temos a uma valiosa lição:

No Brasil vigora a regra da liberdade de iniciativa na ordem econômica. A atividade econômica é entregue á iniciativa privada. A não ser nos casos especialmente previstos na Constituição, o exercício direto da atividade econômica só é permitido ao Estado quando necessário aos imperativos da segurança nacional, ou em face de relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (Constituição Federal, art. 173). Não é próprio do Estado, portanto, o exercício da atividade econômica, que é reservada ao setor privado, de onde o Estado exercita apenas atividade financeira, como tal entendido o conjunto de atos que o Estado pratica na obtenção, na gestão e na aplicação dos recursos financeiros de que necessita para atingir os seus fins. A tributação é, sem sombra de dúvida, o instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver. Sem ele não poderia o Estado realizar os seus fins sociais, a não ser que monopolizasse toda a atividade econômica. O tributo é inegavelmente a grande e talvez única arma contra a estatização da economia. (MACHADO, 2001, p. 32).

Bastos, (2002), seguindo a mesma linha, além de destacar a importância do tributo como fonte de ingressos com os quais irá o Estado fazer frente às despesas que não podem ser atendidas com o seu próprio patrimônio, acrescenta:

Sem dúvida, a finalidade primacial do tributo é a obtenção de ingressos financeiros. Isto não significa, entretanto, que o Direito Tributário não tenha hoje outras finalidades, é dizer, ao mesmo tempo em que o Estado se satisfaz financeiramente por meio dos tributos, procura também exercer esta atividade arrecadadora visando objetivos econômicos e sociais. São freqüentes pois os tributos que têm uma nítida função regulamentadora da economia, como o imposto de importação, pelo qual o Estado pode graduar a sua maior ou menor vulnerabilidade ao ingresso de mercadorias estrangeiras no pais. Mas os tributos são também criados levando-se em conta uma melhor distribuição da renda nacional, o que é feito pela progressividade da alíquota de certos tributos, assim como pela existência de incentivos fiscais que visam a estimular o desenvolvimento de regiões ou de indústrias. Portanto, o exercício da atividade tributária do Estado dá lugar a uma política fiscal que é um dos instrumentos fundamentais da formulação de sua política econômica global (BASTOS, 1998, p. 100).

Feitas as devidas considerações acerca da necessidade da tributação, cumpre agora determinarmos o conceito de tributo.

2.2 O Conceito de Tributo

Com o fim de dirimir conflitos doutrinários, a lei definiu o conceito de tributo, com uma demonstração de acuracidade digna de elogios desvelados da grande maioria dos doutrinadores, sendo considerado dos mais perfeitos do mundo (COELHO, 2003, p. 392).

O Decreto-Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966 - o nosso Código Tributário -,traz, logo no seu Artigo 3°, a definição de tributo:

Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

Para esclarecermos tal definição não podemos prescindir da lição primorosa de Hugo de Brito Machado, senão vejamos:

a) Toda prestação pecuniária. Cuida-se de prestação tendente a assegurar ao Estado os meios financeiros de que necessita para a consecução de seus objetivos, por isto que é de natureza pecuniária. Não há mais nos sistemas tributários modernos o tributo em natureza, pago em serviços ou em bens diversos do dinheiro. (...)

b) Compulsória. Pode parecer desnecessário qualificar-se a prestação tributária como compulsória. Não é assim, todavia. Embora todas as prestações jurídicas sejam, em principio, obrigatória, a compulsoriedade da prestação tríbutária caracteriza-se pela ausência do elemento vontade no suporte fático da incidência da norma de tributação. O dever de pagar o tributo nasce independentemente da vontade. (MACHADO, 2001, p. 51).

Aqui o autor faz a ressalva sobre a distinção da obrigação tributária das demais obrigações contratuais. Nesta a obrigação nasce do acordo de vontade entre as partes; naquela, nasce ex lege, independentemente de sua aceitação, pois que obrigatória. Assim, diz-se que o tributo é obrigatório não porque o seu pagamento é obrigatório, mas sim porque o momento do nascimento da sua obrigação decorre de imposição de lei.

Continuemos, então, com a clássica lição do mestre tributarista:

c) Em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir. A prestação tributária é pecuniária, isto é, seu conteúdo é expresso em moeda. O Direito brasileiro não admite a instituição de tributo em natureza, vale dizer, expresso em unidade de bens diversos do dinheiro, ou em unidade de serviços. Em outras palavras, o nosso Direito desconhece os tributos in natura e in labore.

d) Que não constitua sanção de ato ilícito. O tributo se distingue da penalidade exatamente porque esta tem como hipótese de incidência um ato ilícito, enquanto a hipótese de incidência do tributo é sempre algo licito. (MACHADO, 2001, p. 52 e 53).

Este último elemento é deverasmente importante para diferenciar a sua natureza da natureza da multa. O ato ilícito, o qual se constitui como ato de descumprimento de dever legal, em geral tem como conseqüência a aplicação de sanção de caráter pecuniário, a multa, que possui o propósito de desestimular o ato ilícito.

Continuemos analisando os demais elementos, ainda sob a luz do festejado autor:

e) Instituída em lei. Só a lei pode instituir o tributo. Isto decorre do principio da legalidade, prevalente no Estado de Direito. Nenhum tributo será exigido sem que a lei o estabeleça, conforme assegura o art. 150, inciso 1, da Constituição Federal. (...)

f) Cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. (...) Atividade vinculada é aquela em cujo desempenho a autoridade administrativa não goza de liberdade para apreciar a conveniência nem a oportunidade de agir. (...) Dizendo o CTN que o tributo há de ser cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada, quer significar que a autoridade administrativa não pode preencher com seu juízo pessoal, subjetivo, o campo de indeterminação normativa (...).

Esta (a lei) (...) deve descrever o fato gerador da obrigação tributária, a base de cálculo, a alíquota, o prazo para pagamento, os sujeitos da relação tributária e tudo o mais. (...) Quando a lei contenha indeterminações, devem ser preenchidas normativamente, vale dizer, pela edição de ato normativo (...). Assim, a atividade de determinação e de cobrança do tributo será sempre vinculada a uma norma. (MACHADO, 2001, p. 54 a 56).

A análise detida e pormenorizada da definição de tributo é de importância imprescindível para que se possa corretamente demonstrar a sua distinção de outras categorias de obrigações que vêm a constituir-se em receita do estatal.

Quanto à multa, como dito linhas atrás, diferencia-se porque esta tem como causa um fato ilícito; já o tributo é originado por um fato Ilícito.

Diferencia-se da indenização porque esta, ainda que também prevista em lei, se destina a compensar lesão, previamente comprovada, ao patrimônio alheio, inclusive o estatal.

O tributo encontra-se previsto unilateralmente em lei, assim extrema-se das prestações pecuniárias contratuais, porque tais receitas derivam-se de acordos de vontades (contrato). Este grupo de receitas, em que o objeto de tais obrigações é ajustado ex voluntate, representa um número expressivo de negócios jurídicos celebrados pelo Estado. Entre eles podemos citar alugueres, doações, juros laudêmios, foros, os contratos de renda e mútuo, operações de crédito concedido pelo Estado.

Distingue-se o tributo de outros deveres pecuniários compulsórios de índole privada (seguro automobilístico obrigatório) ou da obrigação de alimentar, porque, nesses casos, o credor é pessoa jurídica de Direito Privado ou pessoa natural, e também porque a cobrança é feita mediante atividade administrativa plenamente vinculada á lei.

Por fim, o tributo se diferencia das "apropriações" de dinheiro abandonado porque o fato, ainda que lícito e não contratual, não é causador de relação jurídica, pois não há aqui obrigação a uma prestação pecuniária.

2.3 Competência Tributária

Competência tributária pode ser simplificadamente conceituada como a atribuição ou poder, conferido diretamente pela Constituição Federal às pessoas jurídicas de direito público, para editar leis que abstratamente institua tributos.

Carraza a define como "a possibilidade de criar, in abstracto, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos ativos, seus sujeitos passivos, suas bases de cálculo e suas alíquotas" (1999, p. 288 e 289).

Nesse sentido são as valiosas lições de Celso Bastos (1998, p. 125): "Competência, em matéria tributária, é a faculdade atribuída pela Constituição às pessoas de direito público com capacidade política para criar tributos".

Nenhuma outra pessoa jurídica possui competência tributária em nosso ordenamento jurídico. Inclua-se nessa restrição até mesmo as autarquias.

Não se há de confundir aqui a competência tributária com a capacidade tributária para cobrar e arrecadar os tributos. No mais das vezes, os entes federados, ao instituírem os tributos através de lei complementar, atribuem a si mesmos a capacidade tributária ativa, ou seja, a capacidade para exigir, cobrar e arrecadar o tributo criado.

Pode ocorrer, entretanto, que, ao criar o tributo, o ente outorgue a capacidade para cobrar e arrecadar a outra pessoa, a uma autarquia, exempli gratia. Ainda que haja tal outorga, quem possui a competência ativa plena é a pessoa a quem a Constituição Federal atribuiu diretamente esse poder. Assim, a qualquer tempo, pode o ente outorgante da capacidade tributária alterar ou...

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